农村土地产权抵质押创新的实现路径,农村土地

来源:http://www.nbcgrouphk.com 作者:农业 人气:179 发布时间:2019-09-04
摘要:5月9日,由中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站和社会科学文献出版社共同举办的《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告(2015-2016)》发布会在京举行。蓝皮书指出

5月9日,由中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站和社会科学文献出版社共同举办的《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告(2015-2016)》发布会在京举行。蓝皮书指出,尽管出台了农地抵押融资政策,但大量农民仍不愿利用土地进行融资,其原因便在于缺乏有效的农村保障体系。

5月9日,中国社科院发布《土地蓝皮书:中国农村土地市场发展报告》,蓝皮书中指出,近年来随着各项政策的积极推行,我国“三农”领域融资贷款已有明显增长。但农业发展仍有巨大的资金需求有待满足,农村土地金融的发展还面临三大阻碍。

上述数据,来自农业部产业政策与法规司副司长黄延信、该司体改处主任科员李伟毅共同撰写的文章——《城乡统筹背景下的农村金融改革创新——重庆市的实践与启示》。文章发表在2012年第2期《农村经济文稿》上。

  促进农村土地产权抵质押创新发展是推进农村土地制度改革、改善农村金融服务、提高农民财产性收入和促进农业现代化发展所面临的一个重要现实问题。近期,在中国农村金融论坛第8期季度闭门研讨会上,与会专家以实践问题为导向,分析了农村土地产权抵质押在法律层面、基础工作层面以及配套制度建设层面存在的主要问题,并就综合防范农民的失地风险和金融机构的贷款风险提出了对策建议。

据中国网9日消息,土地市场蓝皮书指出,我国农村土地融资已取得了相当好的成绩,但就目前模式而言,仍存在一些问题亟待解决。

土地评价体系、农村保障体系、市场流动性成三大阻碍

重庆“农地抵押”突破

  农地产权抵质押创新的背景

一是缺乏有效的农村土地分级评价体系。我国的信用评价体系正在建立过程中,农村土地分级评价体系更是亟待完善。各地之间、各区域之间以及同村之间,土地差异较大,而评价标准又各不相同。面对这种情况,金融机构自然不愿直接介入,要借助各类农村机构。因此,应尽快建立标准统一的农村土地分级评价体系,将农地抵押的利好政策真正惠及农民。

首先是我国尚缺乏有效的农村土地分级评价体系,由于各地区土地差异大,评价标准不一,导致金融机构不愿直接介入。

缺乏有效抵押物,是农民贷款难和金融机构不愿涉足涉农贷款的重要原因。2010年11月,重庆出台《关于加快农村金融服务改革创新的意见》 ,试水“三权”抵押融资,创新农村金融制度。

  农村土地产权抵质押已在实践中推进。主要包括“三块土地、一个资产”:农村集体经营性建设用地、农村承包地、宅基地和农村集体资产的抵质押。按照抵质押价值的大小排序分别是:农村集体经营性建设用地、农村集体资产、农村承包土地经营权和农村住房财产权。与会专家对此表示赞同。

二是缺乏完善的农村保障体系。尽管出台了农地抵押融资政策,但大量农民仍不愿利用土地进行融资,其原因便在于缺乏有效的农村保障体系,土地几乎是农民唯一的生活保障。因此,很多农民对农地抵押一直心存疑虑。

其次是农村保障体系还有待完善。农地抵押政策虽然已经出台,但很多农民心存疑虑,原因在于在现有的农村保障体系下,土地几乎是农民唯一的生活保障。

《农村经济文稿》发布的文章称,截至2011年12月末,重庆累计发放农村“三权”抵押贷款18612笔,共计180亿元。

  政策开闸将推动农村土地产权抵质押创新发展。十八届三中全会首次明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央1号文件进一步明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014年9月中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习近平总书记明确指出要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。当前,金融机构已对此进行了大量实践探索,为进一步推进农村土地产权抵质押创新发展做好了实践储备。有专家结合对俄罗斯、匈牙利的调研指出,农村土地制度改革应当于法有据,但并不意味着法律不改就什么都不能动,可以先行试点,但重大改变应该有法律授权。

三是缺乏流动性较高的土地交易市场。对农地进行融资的主体是金融机构,而金融机构又是自负盈亏的机构,其首先要考虑的是风险。在当前经济下行期,各类金融机构的不良贷款率本就呈上升态势,须严控风险。而农村土地又是融资的新兴领域,金融机构若不借助各类机构,即使获得土地也很难变现。因此,建立标准化、流动性较高的土地交易市场,有利于农村土地融资的开展。

而在土地交易市场方面,标准化、流动性更强的土地流转市场还需要进一步健全,才能保证农村土地的变现效率,从而使风险可控。

其中,林权抵押贷款数额最大,为83.5亿元,、农村住房和农村土地承包经营权抵押贷款分别为24.7亿元、6.3亿元。

  农村土地产权抵质押还难以独立发挥抵质押作用。当前“三块土地、一个资产”抵质押的实践操作大致有五种主要模式:“信用 抵押”、“保证 抵押”、“反担保 抵押”、“信托 抵押”以及“土地证券化 抵押”。在这五种模式的基础上,实践中还根据不同土地资产的产权性质,因地制宜地衍生出了不少创新模式。但在现行法律制度条件下,农村土地产权还很难独立发挥抵押融资的功能,在现行的实践模式中,农村土地产权抵押实际上是采取了与其他方式联合发挥防范信贷风险的作用。

《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告(2015-2016)》是国内第一部专注于农村土地市场发展的蓝皮书,旨在研究中国农村土地市场制度改革的理论和实践发展,梳理农村土地市场发展现状和存在的问题,提出农村土地市场发展的政策建议。

“农村土地市场 互联网金融”有望破解难题

值得注意的是,重庆市规定,凡是农房抵押融资,只要实现了抵押权,该农房所处的宅基地应一并转让。这意味着,农村宅基地应“跟着房屋走”,房屋的主人换了,宅基地也随之转手。这变相实现了“宅基地抵押”。

  创新发展面临三方面障碍

前两大问题随着我国信用评价体系和农村保障体系的健全,真正惠及农民的政策和制度将逐步稳健推动农村土地金融的发展和繁荣。

该文章称,“三权”抵押贷款不仅为农户带来资金,也改善了金融机构的组织架构、激励机制,创新了金融产品,为新型农村金融组织、涉农担保组织带来发展机遇。

  法律限制仍未解除。一是土地流转法律限制较多。如《土地管理法》明确规定农村土地的使用权不能出让或转让,仅“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。农民或农村集体组织对土地只有使用权,没有开发权和处置权。二是抵质押法律限制较多。《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规中关于禁止农民承包土地经营权和农民住房财产权抵押的条文还未完成修订,开展以农村土地为标的抵押担保业务仍然面临着法律风险。《土地承包经营法》、《担保法》明确,除“四荒地”外(荒山、荒沟、荒丘和荒滩),原则上禁止设定抵押。《担保法》、《物权法》等禁止对宅基地使用权进行抵押,但在现有法律框架下,农村居民的房屋虽未被明确禁止,但实践中受宅基地不能用于流转的影响同样难以抵押。

而对于土地交易市场面临的问题,蓝皮书指出,“在当前经济下行期,各类金融机构的不良贷款率本就呈上升态势,须严控风险。而农村土地又是融资的新兴领域,金融机构若不借助各类机构,即使获得土地也很难变现。”

文章举例称,重庆农村商业银行推出涉农信贷产品41种,并规定调增农户贷款利息收入的20%作为支行的考核利润。这刺激了地方金融机构涉足农地农房抵押的积极性。

  基础性工作尚未完成。我国对农村土地权利实行登记制,要实现农村土地产权的抵质押功能,以法律文件形式确定权属关系是基本前提。但目前我国农村承包土地的经营权和农村住房的确权、登记、颁证等还处于初步启动阶段。此外,部分地方对村集体资产管理较为薄弱,存在集体资产底数不清、产权关系不明、资产闲置、权利主体不明、界线模糊、面积不准、损失浪费和被侵占流失等问题,使部分资产不能实现抵质押。

要解决这一问题,蓝皮书对“农村土地市场 互联网金融”表示看好。书中提出,2015年,国务院出台一系列政策,积极鼓励市场主体开展农村土地市场金融创新,鼓励“互联网 ”在服务“三农”中的实践,催生了一大批“互联网 农村土地市场”服务平台,为解决农村金融的难题提供了新的视角和系统性方案。

“农地农房抵押”障碍多多

  配套制度尚不健全。一是土地流转中介组织不完善,中介功能缺位,土地流转信息传递不畅,信息不对称问题突出,增加了土地交易市场的搜寻成本。二是市场化的土地流转机制尚未建立,金融机构在行使抵质押权获得土地后,难以处置变现。三是风险保障不足。如农业保险业务起步比较晚,涉及的品种比较单一,无法满足农户需求,对农业信贷风险的分散能力也非常有限。此外,社会保障制度不完善,农民失地之后的后顾之忧没有得到妥善解决。

文章也指出,目前重庆“三权”抵押融资面临诸多法律和体制障碍。

  推进创新发展的四点建议

首先是法律障碍。重庆“三权”抵押融资的做法,除了林权抵押,农房抵押与承包地抵押都与《担保法》《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》相关规定冲突。

  加快修订立法工作。农地产权抵押创新可以试点先行,立法修订跟进。专家以2004年全国最早试点的江苏省海门县集体建设用地经营权抵押试点为例,指出区域内部良性循环的“土地抵押 银行贷款 政府还款契约”模式可以实现土地流转合法化、银行贷款安全化。可以借鉴相关经验,在全国选择部分地区开展试点,在试点基础上,以保障社会稳定、保护农民合法权益为基本原则,区分轻重缓急,做好法律修改方案,形成明确的法律修改规划,依次破除农村土地产权流转、抵押的法律障碍。此外,还应尽快明确农民对承包土地经营权享受抵押、担保权能,框定涉及的承包地范畴、承贷主体、责任和义务。明确在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。明确集体经营性建设用地范畴,允许集体经营性建设用地以单独设定抵押或者与乡镇企业、村企业的厂房一并抵押等多种形式抵押融资。

例如,《担保法》第三十七条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地使用权不得抵押。而现行《农地承包法》、《物权法》等都沿袭了上述禁止抵押条款。这些法律障碍,为重庆农地农房抵押带来了巨大风险。

  加快市场配套体系建设。一是明确农村产权登记发证机构,对农村土地产权做出权属明确的、度量准确的、界限明晰的、具有权威的登记并颁发相关证书。二是建立科学的农村土地产权价值评估体系,为金融机构抵押物价值评估提供参考标准。三是建立地方农村产权综合交易中心,形成交易市场和交易机制,便于涉农金融机构评估和实现农村抵押资产的价值。四是健全农村保险体系和担保体系。加快推进农业政策性保险、农业巨灾专项风险基金和农业保险体系建设,扩大保险覆盖面。建立以财政为依托的涉农资金担保服务中心,引导农村组建互助担保协会,鼓励社会资金组成民间担保公司,推动联合增信,加快农村多种形式担保机构体系的形成。五是建立多层次的农民社会保障体系。完善最低生活保障制度、农村合作医疗制度以及农村养老保险制度。六是设立相应的风险补偿体系,建立专项补偿基金。

其次是产权制度、产权市场的制约。中国城乡产权制度分割,农村土地和农村宅基地不能交易,而城市人也不能到农村购买宅基地,这导致城乡产权交易市场不统一、不健全,进城农民的不动产无法处置,农民“三权”变现困难。

  对于金融机构开展农民住房财产权抵质押贷款过程中出现的不良贷款,政府机构对抵押产权进行统一处理,对银行等金融机构给予合理风险补偿。

这令不少金融机构不愿涉足农村土地及宅基地抵押融资业务。同时,农地抵押融资的资金流向农村的渠道也不通畅,也是农地抵押的障碍。

  建立多层次农村土地金融服务体系。与会专家的相关建议包括:一是放宽农村金融机构的准入门槛和降低监管标准,使农村享受低成本的金融服务。二是建立符合中国实际的农村小额信贷组织体系,通过农村土地产权抵押,激活农民手中最大的存量资产;同时,适度放宽对新型农村金融机构的准入限制,规范非正规金融体系,促进民间融资健康有序发展。有专家提出,孟加拉土地合作社模式值得借鉴。三是配套设计和创新各类金融产品,逐步建立功能较为齐全的相关金融产品体系。

调研称农地抵押应逐步放开

  推进土地信托机制建设。有专家指出,在当前农村集体产权的封闭性还不能打破的情况下,土地信托有助于解决一些农村土地产权抵质押面临的现实问题。从实践情况看,我国的土地信托机制还有待进一步完善。一是完善农村土地流转的信托法律制度体系,健全《信托法》关于土地使用权信托的相关规定。二是政府应出台政策文件和给予资金支持等,促进土地较大规模流转和土地信托发展。对此,有专家指出,土地的经营规模并不一定是越大越好,规模大了产量并不一定高,要评估好农村土地信托的规模效应。三是土地信托应坚持政府引导、市场运作的经营模式,但不能搞行政强迫命令,坚持按照市场规律和市场价值规律来推进土地信托。此外,还应建立多层次的农村保障体系,切实保障农民利益。

据人民网此前报道,2011年12月5日,重庆市政府审议通过了《重庆市金融中心建设“十二五”专项规划》,该规划提出,到2015年,重庆市农村“三权”抵押贷款达到1000亿元。

当时,重庆市长黄奇帆表示,重庆市有3000多万亩耕地、6000多万亩林地、300多万亩宅基地。据其估计,这些资产的总价值约为1万亿元。即便只抵押10%-20%,农村便可增加融资1000多亿元。

上述文章的作者指出,应适当放开农地农房抵押融资,中国立法者应研究修改《担保法》、《物权法》《农村土地承包法》等法律中关于“农村耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地使用权不得抵押”的条文。

同时,由财政建立农地抵押融资风险补偿资金,在省级、区县分别建立“三权”抵押融资业务损失及再担保机制。

该文章同时建议,要建立农村产权交易市场,为农村房屋产权、宅基地使用权、林权、土地承包经营权交易提供平台。

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