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摘要:住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知住房和城乡建设部住房城乡建设部关于印发全国城镇

住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知 住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知住房和城乡建设部住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知住房城乡建设部关于印发全国城镇燃气发展“十二五”规划的通知建城[2012]100号 各省、自治区住房城乡建设厅,北京市市政市容委,上海、天津市建设交通委、重庆市经信委、商委,新疆生产建设兵团建设局: 根据《城镇燃气管理条例》的有关规定,我部组织编制了《全国城镇燃气发展“十二五”规划》,现印发给你们,请结合本地实际情况,认真贯彻执行。 附件:全国城镇燃气发展“十二五”规划 中华人民共和国住房和城乡建设部 2012年6月27日 附件全国城镇燃气发展“十二五”规划城镇燃气是市政公用事业的重要组成部分,是现代城镇的重要基础设施,与经济社会发展和人民生活息息相关。“十一五”期间,城镇燃气快速发展,各项水平大幅提高,对优化能源结构、改善环境质量、促进城镇发展、提高人民生活水平发挥了极其重要的作用。 为促进城镇燃气健康较快发展,根据《城镇燃气管理条例》的规定,特制定《全国城镇燃气发展“十二五”规划》。“规划”在总结分析全国城镇燃气“十一五”发展现状、主要经验、存在问题和面临形势的基础上,提出了“十二五”期间全国城镇燃气发展的指导思想、原则、目标、主要任务和政策措施。规划期为2011年—2015年。本规划是指导“十二五”期间我国城镇燃气发展的主要依据。一、“十一五”期间全国城镇燃气发展情况基本情况 “十一五”期间,各地抓住国家大力发展城镇燃气的机遇,深化改革,科学发展,在气源供给、消费规模、管网建设、应用领域等各方面都取得了令人瞩目的成就,使得城镇燃气的发展水平跃上了一个新的台阶。1.气源种类“十一五”期末,我国城镇燃气种类主要包括:天然气、人工煤气、液化石油气等,形成了多种气源并存的格局。其中,天然气供气占比明显上升,由“十五”期末的46% 增至63%;人工煤气和液化石油气供气占比明显下降,合计供气占比由“十五”期末的54%降至37%。2.供气规模“十一五”期末,城镇燃气年供气总量达到836亿立方米 ,较“十五”期末增长62%。城镇燃气气源结构中,天然气供气量为527亿立方米,占供气总量的63%,液化石油气、人工煤气供气量分别为192亿立方米和117亿立方米,分别占供气总量的23%和14% 。全国城镇燃气用气总人口达到4.53亿,较“十五”期末增长29%。3.应用领域“十一五”期末,燃气已广泛用于居民、工商业、发电、交通运输、分布式能源等多个领域,燃气的市场需求快速扩大,较“十五”期末,城市燃气普及率从82.08%提高至92.04%,居民用气量占比由34%下降至27%,工商业用气量占比由60%提高至66%,交通运输业用气量占比由6%提高至7%。4.管网建设 “十一五”期末,我国城镇燃气管网总长度由“十五”期末的17.7万公里提高至35.5万公里。5.投资总额 “十一五”期末,城镇燃气行业固定资产投资总额由“十五”期末的164.3亿元提高至358亿元,实现翻番。6.地区分布 “十一五”期末,东部、中部、西部、东北地区 城镇燃气的使用及分布情况均较“十五”期末取得了显着进步,其中:东部地区城镇用气人口2.14亿,占全国用气总人口的50%;供气量488亿立方米,占全国供气总量的58.4%;气源以天然气为主,占比55%,人工煤气和液化石油气分别占比19%和26%。 中部地区城镇用气人口0.94亿,占全国用气总人口的21%;供气量118亿立方米,占全国供气总量的14.1%;气源以天然气为主,占比63%,人工煤气和液化石油气分别占比10%和27%。西部地区城镇用气人口0.95亿,占全国用气总人口的20%;供气量196亿立方米,占全国供气总量的23.4%;天然气占比高达84%,人工煤气和液化石油气分别占比5%和11%。东北地区城镇用气人口0.5亿,占全国用气总人口的9%;供气量34亿立方米,占全国供气总量的4.1%;天然气占比54%,人工煤气和液化石油气分别占比10%和36%。“十一五”期间的成就和经验1.天然气利用发展迅速,成为城镇燃气的主要气源之一2004年西气东输一线工程全线贯通,极大促进了天然气资源在城镇燃气行业中的规模化利用。“十一五”期间,陕京二线、忠武线、川气东送以及西气东输二线等骨干管线建成,沿海液化天然气接收站布局投运,使得天然气资源供应渠道多元化,供应量增加。各地对城镇燃气基础设施建设力度的加大,使得城镇燃气消费量得到了快速的提升,其中天然气的消费量实现翻番。2.城镇燃气行业积极稳妥地引入了市场机制“十一五”期间,随着市政公用事业改革的不断深入,城镇燃气行业积极稳妥地引入了市场机制,国有、民营和境外资本积极投资城镇燃气行业,各类资本通过转制、合资、合作等方式参与城镇燃气建设运营,逐步形成多元化的发展格局,缓解了城镇燃气行业发展资金不足的问题,提升了城镇燃气建设和运营水平,促进了城镇燃气行业的健康发展。3.城镇燃气行业技术进步成果显着“十一五”期间,城镇燃气行业注重燃气先进技术的研发和应用,在不同地区和不同环境下因地制宜地研发和应用了世界上先进的燃气输配与监控、安全保障、非开挖、检漏等新技术和燃气PE管等新材料以及SCADA 系统、管网GIS系统、巡检GPS管理系统等现代信息管理手段,有效保障了城镇燃气设施的安全运行,提升了安全管理水平。4.城镇燃气法规及标准体系进一步完善“十一五”期间,《城镇燃气管理条例》的颁布出台,坚实了城镇燃气行业发展的法治基础;《城镇燃气技术规范》、《城镇燃气设计规范》、《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》、《聚乙烯燃气管道工程技术规程》和《燃气冷热电三联供工程技术规程》等标准的颁布,完善了城镇燃气标准体系,进一步规范了城镇燃气行业的建设和运营工作。5.燃气经营者管理水平进一步提高,人才培养机制初步形成“十一五”期间,燃气经营者通过学习借鉴国内外先进经营管理理念,建立完善了一系列内部管控制度,规范了法人治理结构,完善了治理机制,在管理理念、安全生产、运营效率、保供能力、服务质量、创新机制、技术进步、人才培养等方面得到了全面提升,初步形成了以高等院校和科研院所专业人才培养为基础,以燃气经营者根据市场需要实施高端人才培养计划和行业继续教育相结合的人才培养体系。 6.城镇燃气行业监管体系初步建立,宏观调控、市场监管、公共服务、应急保障等职能进一步加强近年来,燃气主管部门将直接管理城镇燃气企业的管理方式转变为对城镇燃气行业的监管,主要包括对发展规划、市场准入、竞争规则、安全与服务等方面的监管,加强了咨询民主化、决策科学化、管理现代化、信息公开化,初步建立起符合我国实际情况的城镇燃气监管体系,发挥了政府主管部门的宏观调控、市场监管、公共服务、应急保障等职能,较好地保障了城镇燃气行业的健康发展。发展中存在的问题1.城镇燃气需求增长迅速,供需矛盾凸显随着我国城镇化水平逐步提高,城镇燃气需求量增长迅速,但城镇燃气特别是天然气供应总量的增长相对较慢,“十一五”期末,天然气在我国一次能源消费结构中的比例仅约为4.4%,其中用于城镇燃气的比例约为50%,不能满足城镇燃气的发展需求。2.城镇燃气调峰、应急、储备能力不足由于城镇燃气用气不均衡的特点及冬季采暖用气量的大幅攀升,城镇燃气峰谷差问题突出,加之调峰、应急储气设施建设滞后,调峰能力不足,造成城镇燃气行业冬季供应紧张的局面时有发生。针对重大事故、自然灾害等突发事件,城镇燃气行业与上游协同应急调度机制尚未完全建立,缺乏完善的应急处理手段。天然气国家储备制度尚未建立。3.城镇燃气价格调整机制不适应发展需要城镇燃气价格机制未完善,尤其是天然气价格尚未形成上下游联动机制,天然气销售价格没有实施鼓励高峰节气、低谷用气的季节差价、峰谷差价和可中断气价等差别性政策,不利于天然气高效合理的使用和发展的需要。4.城镇燃气地区发展不均衡东部地区在燃气普及率、供气量、管网建设等方面都居全国前列,中部、西部和东北地区的燃气普及率则相对较低。由于各级城镇在功能定位、集聚效应和承载能力等方面的差异,导致大城市的城镇燃气发展要快于小城镇;同时,受经济发展水平差异的影响,部分经济发达地区燃气应用已经扩展到提供多种能源服务的领域,而在经济落后的地区燃气还仅限于在基本生活保障领域或中心城区的有限使用,在气量和气源种类上缺少保障。5.液化石油气市场发展缺乏规范“十一五”期间,随着天然气的普及,液化石油气在城市中的供气量比例逐渐降低,但是由于部分地区没有解决好液化石油气“退”和“进”的问题,在退出原有市场的同时,没有及时占领郊区和农村市场,也未有效开发新的市场,造成液化石油气发展迟缓,市场份额减少,发展呈现无序化。 6.城镇燃气安全问题突出,服务质量有待提升安全问题依然突出,造成这种现状的原因主要有以下几点:一是违法违章建筑等占压城镇燃气管线;二是第三方破坏引起燃气管线及设施损坏;三是部分燃气经营者安全生产工作仍有薄弱环节;四是部分燃气用户使用不当。社会服务方式落后,燃气服务与用户的期望仍存在差距;企业目前仍以“坐商”服务为主,服务内容单一,远不能满足用户的个性化需求。二、“十二五”期间全国城镇燃气发展面临形势国民经济和社会发展目标要求城镇燃气行业继续保持较快增长“十二五”期间,城镇燃气的发展要适应国民经济和社会发展的需要,满足经济结构调整的需要,满足区域经济发展的需要,满足城镇化水平提高的需要,满足能源结构优化和节能减排的需要。因此,城镇燃气行业需继续保持较快的增长速度。节能减排要求大力发展城镇燃气节能减排是我国经济社会发展的重要目标,发展城镇燃气是实现这一目标的重要措施之一。2015年我国天然气供应总量将达到2695亿立方米,每使用一万立方米天然气,可减少标煤消耗量12.7吨,减少二氧化碳排放量33吨,节能减排效益可观。因此,扩大城镇燃气应用规模是实现节能减排目标最现实的途径之一。城镇燃气供应保障要求气源多元化根据城镇燃气行业特点,针对季节性调峰、单一气源等影响供应保障的因素,需要通过多渠道气源利用、多种类燃气利用等气源多元化方式来解决供应保障问题,如通过全国性主干管网的互联互通实现大规模气源的统一调配;通过区域性管网的互联互通实现区域性城市群间的资源调配和应急保障;在非管输地区可开展液化石油气区域气化模式;通过上游供气企业建设大型储气调峰设施;通过城市人民政府建立健全燃气应急储备制度等,因地制宜地采取综合措施实现气源多元化,保障城镇燃气供应。加强燃气安全工作的重要性越发凸显燃气安全事关人民群众生命财产安全,事关经济社会稳定。一旦发生燃气事故,往往给社会公共安全和公众利益造成极大的危害,影响经济社会运行秩序,后果严重。因此,切实保障城镇燃气的安全运行,确保城镇燃气企业的生产安全和燃气用户的用气安全越发重要。 城镇燃气行业发展趋于规模化和品牌化城镇燃气管网设施建设投资大,资产专用性强,且投资建设需与城市规划建设保持同步,具有前瞻性的特点。为了发挥资产的使用效率,降低燃气供应的单位成本,必须体现其规模经济性。在一定条件下,一个或多个城市逐步进行燃气行业内的兼并整合,实现规模化经营,可以共享多渠道的燃气资源和管网基础设施,同时,城镇燃气行业关系到城镇的经济社会发展和居民正常生活,必须打造优质的品牌,才具备发展壮大的良好基础。 三、全国城镇燃气发展“十二五”规划依据、指导思想、原则依据1.《城镇燃气管理条例》;2.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》; 3.《能源发展“十二五”规划》; 4.《天然气发展“十二五”规划》; 5.《天然气利用政策》; 6. 其他相关法律、行政法规和国家政策。指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以适应城镇化发展、满足城镇居民生产生活、进一步改善民生为目的,坚持深化改革,坚持科技进步和自主创新,优化城镇能源消费结构,促进节能减排,确保供气安全和安全供气,实现城镇燃气行业在“十二五”期间的安全、健康、可持续发展。原则 1.坚持统筹发展、合理布局的原则“十二五”期间,城镇燃气行业的发展要根据全国燃气资源总量平衡情况,与国民经济发展和人民生活改善的总体目标相一致、相适应,着重于持续改善人民生活、调整产业结构和投资结构、推进城乡区域协调发展、促进节能减排。要根据各地区的自然条件、资源禀赋、经济发展水平、环境空气质量状况和燃气行业现状,发挥各地区比较优势,因地制宜,合理布局,科学规划,使城镇燃气行业得到有序协调发展。2.坚持以天然气为主,液化石油气、人工煤气为辅,其他替代性气体能源为补充的气源发展原则结合我国地区经济社会发展特点、能源资源分布差异和城镇化进程的要求等,因地制宜,统筹考虑,以多种类燃气供应满足当地社会经济发展需求,坚持以天然气为主,液化石油气、人工煤气为辅,其他替代性气体能源为补充,促进城镇燃气行业的健康、稳定发展。3.坚持节能减排原则以促进节能减排为出发点,坚持技术研发和自主创新,通过延展城镇燃气行业的服务深度和广度,大力推广天然气分布式能源和燃气汽车等技术,改进能源消费方式,实现能源节约和能源利用效率的提升。4.坚持积极稳妥引入市场机制的原则城镇燃气行业作为市政公用事业的一个重要组成部分,在已取得的改革成果基础上,应进一步积极稳妥引入市场机制,加大引进社会资本参与城镇燃气行业建设运营的力度。5.坚持供气安全的原则完善城镇燃气供气安全保障机制、调节机制和气源多元化供给机制,加强城镇燃气安全生产和使用工作,预防和减少各类燃气事故的发生,提高燃气供应的安全性和可靠性,保障经济社会稳定和人民群众生命财产安全。6.坚持技术进步的原则从标准规范的编制、分布式能源的应用、城镇燃气管网设施的安全管理、信息化建设、高效低污染燃气用具和新型材料的应用等方面开展科研活动,务求实效。加强对国内外先进技术的消化吸收,保证安全供气,降低供气成本,通过技术进步引领城镇燃气行业的发展。四、全国城镇燃气发展“十二五”规划目标和主要任务目标“十二五”期间,城镇燃气行业坚持科学发展;城镇燃气规划、建设、运营以及管理、技术和服务水平全面提升;城镇燃气普及率明显提高,应用领域范围明显拓宽;城镇燃气管网设施建设与改造工作取得较大进展;城镇燃气的优化能源结构、改善环境质量、促进城镇发展、提高人民生活水平的作用充分发挥。 1.城镇燃气供应规模 到“十二五”期末,城镇燃气供气总量约1782亿立方米,较“十一五”期末增加113%。其中: 天然气供应规模约1200亿立方米; 液化石油气供应规模约1800万吨(按照热值折算为单位天然气,约合232亿立方米); 人工煤气供应规模约300亿立方米,其他替代性气体能源约50亿立方米。 2.城镇燃气应用规模到“十二五”期末,城市的燃气普及率达到94%以上,县城及小城镇的燃气普及率达到65%以上。其中: 居民用气人口达到6.25亿以上,用气家庭数达到2亿户,居民用气量达到330亿立方米; 工业、商业及服务企业用气量达到810亿立方米; 交通运输用气量达到300亿立方米; 分布式能源项目用气量达到120亿立方米;其他用气量达到222亿立方米。3.城镇燃气管网规模 “十二五”期间,我国新建城镇燃气管道约25万公里,到“十二五”期末,城镇燃气管道总长度达到60万公里。4.应急气源和设施建设到“十二五”期末,我国城镇燃气应急气源储备能力提高,城镇应急气源储气设施建设规模约达到15亿立方米。5.安全和服务水平“十二五”期间,燃气安全水平明显提高,燃气事故率明显降低。“十二五”期间,燃气经营者有关用户发展、供气保障、运行维护、安全管理等方面的服务质量明显提高,用户服务电话及时接通率、报修处理及时率和办结率、投诉处理及时率和办结率等服务指标达到燃气服务标准的要求。6.燃气用具及设备加强燃气用具的质量监督,提高产品质量整体水平,“十二五”期末,燃气用具综合能源利用效率比“十一五”期末提高5个百分点,基本淘汰高能耗的燃气用具和设备产品。与燃气设备相关的分布式能源、燃料电池及物联网应用等关键技术有重大突破。主要任务1.因地制宜,加快城镇燃气协调发展“十二五”期间,各地区要根据国家燃气资源总量平衡情况和当地燃气发展特点和需求,因地制宜,推进区域协调发展,大力推进城镇燃气公共服务均等化,逐步缩小区域间的燃气利用水平差距,缩小中心城市与周边城镇的燃气利用水平差距。――东部地区积极拓展城镇燃气应用领域。除大力发展民用燃气外,积极推进车用燃气、天然气分布式能源的应用发展,优化区域燃气的利用结构;同时,科学规划燃气基础设施的空间布局。改变城镇燃气行业现有局限于输气、配气、售气的经营模式,推动行业向高效、高附加值的现代能源服务业转变,形成以服务经济为主的产业结构。大力提高燃气在一次能源中的比重,加快实施天然气置换人工煤气的工作,推进天然气在交通运输业和分布式能源领域的应用。统筹城乡发展,促进县城和小城镇的燃气发展,有条件的地区可以延伸到农村居民点。加快储气设施建设,提高安全供气能力,在条件成熟的城市群中,提高燃气设施的区域一体化、燃气资源互补、管网互联互通的程度。――中部地区完善城镇燃气管网,依托国家主干管网建设,加快区域性支线管网设施建设,促进城镇燃气行业发展。中部地区各省市依托西气东输管线、川气东送、陕京线等主干管网,抓住机会,推动中心城市高污染、高耗能燃煤、燃油锅炉及相关设备的改造,提升燃气利用规模。以中心城市为核心,规划建设支线管网,提高周边中小城镇的气化水平,有条件的城镇可逐步推进液化石油气、人工煤气的置换工作,边远地区和小县城要结合自身特点,合理利用液化石油气、压缩天然气等多种气源资源。――西部地区发挥资源优势,扩大燃气资源的利用领域和规模。西部地区应充分利用燃气资源优势,合理规划、统筹发展、完善设施、保护环境,使城镇燃气获得跨越式发展。其中,四川、重庆、陕西、甘肃、新疆等资源大省进一步完善省内燃气管网布局,经济较好的县镇实现接通管道燃气,边远山区利用压缩天然气、液化天然气、液化石油气等供应方式,形成多元互补的农村燃气保障体系;对新建及规划的工业园区和开发区要做好燃气近期和中长期规划,并分步实施;推广压缩天然气汽车等燃气汽车的应用,降低汽车污染物排放;鼓励城市工业园区、旅游集中服务区、生态园区、大型商业设施等采用天然气分布式能源技术,并为进一步推广积累经验。广西、贵州、云南等地区结合西气东输二线、三线、广西液化天然气项目、新疆煤制天然气外输管道、缅气以及广西沿海液化天然气接收项目建成通气时间和供气量,做好天然气利用规划,同时结合高原地区城镇化建设特点,探索液化石油气小型储罐供气等气源的利用,完善本地区的燃气基础设施建设,构建高效、完善、区域一体、城乡统筹的燃气基础设施网络,进一步鼓励民间资本进入城镇燃气行业,构建科学的燃气建设运营管理模式,提高燃气利用水平。――东北地区依托国家东北天然气干网,积极开拓和引进省外气源,逐步完善东北地区天然气输送管网。加快城市天然气配套工程建设速度,形成比较完备的天然气清洁能源体系。东北地区省市依托大庆、吉林、辽河、松南气田、二连油田的天然气供应体系,积极引进省外气源和国外液化天然气,为东北地区振兴提供有力保障。统筹城乡天然气基础设施建设,合理布局市县域城镇和中心村天然气设施建设,全面提高乡镇天然气水平。优化用气结构,推进发展天然气热电联产、燃气汽车等。积极发展可中断用户,发展天然气高附加值用户。 2.加快设施建设,提高城镇燃气调峰、应急、储备能力各地应从保障燃气供应和运行安全出发,因地制宜、合理布局、明确重点地配套建设相应储气设施,可灵活采用高压管网、液化天然气储气、发展可中断用户等多种方式,削峰填谷,增强调峰应急能力,确保燃气供应。在城市群较为集中的地区,可探索建立跨省市的区域性应急保障机制;也可通过与天然气开采和液化石油气生产等企业合作,结合储气调峰设施建设,统筹考虑解决应急储备问题,从而不断提高城镇燃气调峰、应急、储备能力。3.拓展燃气应用领域,促进燃气高效利用“十二五”期间,各地应结合国家节能减排、城镇能源转型发展的要求,不断提高燃气在城镇一次能源利用中的结构比例,大力拓展燃气应用领域,引导天然气合理高效利用,结合国家节能减排政策的实施,积极拓展天然气在热电联产、工业锅炉、煤改气工程、分布式能源和天然气汽车等领域的应用。4.引导液化石油气市场整合,推进现代服务供应根据液化石油气供应特点和市场发展趋势,“十二五”期间液化石油气仍然是城镇燃气的重要气源之一,其市场供应将逐步由天然气管网覆盖地区向未覆盖地区转移,因此各地应统筹考虑液化石油气的发展规模和市场结构,构建现代供应模式,合理规划、整合、建设液化石油气供应设施,推进信息化管理手段,实现气源资源、储配资源和站点资源的合理配置,建立和完善符合城镇液化石油气行业特点和需求的企业储备和商业储备机制。积极探索和研究液化石油气作为城镇天然气管网应急气源的方案。5.加强城镇燃气安全工作,确保安全供气加强城镇燃气事故隐患排查治理工作,及时发现和消除事故隐患。加大城镇燃气老旧管网设施更新改造力度,保障燃气管网安全运行。进一步落实城镇燃气安全生产责任制,建立燃气安全运行评价制度。做好城镇燃气事故应急处理工作,完善各级、各类燃气应急预案并抓好落实。加强城镇燃气安全教育,向社会普及燃气安全使用常识,提高公众的燃气安全防范意识。6.制定燃气服务标准,提高行业整体服务水平以满足用户需求为宗旨,制定燃气服务标准,规范燃气服务行为。建立健全覆盖巡检、热线服务、安全宣传等方面的服务体系,实现服务行为规范化、服务管理标准化、服务措施制度化、服务设施便民化、服务内容信息化;创建服务品牌,不断提高用户满意度、行业文明指数和行业形象,满足城镇燃气用户对燃气服务的要求。7.推动科技创新,促进行业发展鼓励科技创新,积极开发、研制一批安全、节能、高效、环保的燃气新技术、新工艺、新产品。以关键技术突破和标准制定为切入点,积极培育天然气分布式能源、燃气汽车、智能燃气表等新兴产业,开展燃气物联网关键技术和燃气器具新产品的研发及应用示范,实现燃气安全、节能、高效应用。――进一步加强天然气分布式能源技术研发,提高天然气综合利用效率。――加快推动燃气汽车研发、应用示范和产业化等方面的工作,重点加强液化天然气汽车的自主研发、产业化生产和规模化应用。提高燃气汽车加气站加气系统集成装备技术国产化水平,重点开展液化天然气加气站、城市中压管网加气等技术研发与应用示范。――加强燃气标识、检测、快速抢修、液化石油气小型储罐等技术研究。重点开展管道防腐、阀门、调压等领域和相关新材料技术攻关。 ――提高高能效等燃气用具的生产、使用比例,建立和完善燃气用具能效等级标准体系,逐步淘汰低能效燃气用具产品,加快采用新技术的燃气用具的推广和使用;不断提高高安全等级燃气用具和设备的应用水平,大力推进技术创新和设备革新,完善我国燃气用具和设备相关技术标准规范体系。8.加强教育培训,提高从业人员素质加强对城镇燃气行业管理人员和操作人员等从业人员的教育、培训,加强国内外管理、技术经验交流,不断提高从业人员素质,适应城镇燃气行业的发展需求。――发挥大专院校的优势,培养科技创新型人才和现代燃气经营管理人才;注重理论与实践相结合,建立具有行业发展前瞻性的产学研相结合的人才培养体系,鼓励实行工学结合、校企合作、顶岗实习的教育培养模式。――大力发展职业教育,鼓励企事业单位进行各类人才的再培养,促进经营管理、专业技术、高技能、实用型等多层次人才队伍的建立。――制定包括燃气企业主要负责人、安全生产管理人员和运行、维护、抢修人员等人员的岗位职责和资格要求,建立健全资格认证制度、持证上岗制度及相应的培训和考核体系。 政策措施1.完善法律法规体系,深化燃气行业改革贯彻《城镇燃气管理条例》,落实规划编制、经营许可、从业人员培训考核、应急抢险、安全事故统计分析等各项制度;加强燃气行业标准体系建设和相关标准的制定、修编工作。深化燃气行业改革,鼓励社会资本参与城镇燃气设施建设运营;鼓励通过兼并、重组、合资合作等方式,形成规模化经营。2.完善价格机制,加强成本监审建立天然气上下游价格联动机制。研究差别性气价政策,引导天然气合理消费,提高天然气利用效率。强化燃气经营成本监审,推进燃气产品和经营、服务成本公开,严格控制供应损耗和产销差率。3.加大城镇燃气设施投资力度,促进城镇燃气行业发展加大城镇燃气设施建设的投资。政府投资建设的燃气设施,要按建设计划解决建设资金;社会投资建设的燃气设施,投资者和经营者可通过多种融资渠道,落实燃气设施建设资金。4.提升政府监管能力,提高监管水平加强政府对城镇燃气行业的监管,理顺监管体制,完善监管机制,健全监管机构,落实监管职能和监管人员,提高监管水平,建立以安全监管、质量监管、服务监管和技术监管等为核心内容的监管体系。5.加强燃气供应调控,强化需求侧管理提高燃气调度管理水平。针对不同时段、季节峰谷差大的问题,适时调整用气结构,优化用能方式,削峰填谷,缓解供需矛盾,提高用气效率,降低用气成本。加强需求侧管理,支持节能服务业发展,鼓励采用合同能源的管理方式。

发布部门: 上海市政府 发布文号: 沪府发[2011]92号 各区、县人民政府,市政府各委、办、局: 现将《上海市燃气发展“十二五”规划》印发给你们,请认真按照执行。 上海市人民政府 二○一一年十二月十日 上海市燃气发展“十二五”规划 燃气是能源体系的重要组成部分和城市发展的主要基础条件。为推动本市燃气行业持续、健康发展,实现优化能源结构、改善环境质量、不断提高城乡人民生活水平的目标,依据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市能源发展“十二五”规划》,制定本规划。 一、“十一五”本市燃气发展的情况 “十一五”期间,上海市加快燃气基础设施建设,形成了天然气多气源供应格局。全市燃气供应保障能力明显增强,安全管理和服务水平明显提高,燃气应用领域不断拓展,用气结构不断优化,燃气行业为本市能源结构调整和节能减排做出了贡献。 气源接收建设基本完成,形成多气源联保格局。建成了进口液化天然气一期、川气东送和五号沟应急气源备用站扩建等气源接收及配套工程;构建起以西气东输和进口lng为主的“4+1”天然气气源格局,成为国内气源结构最为多元化的大城市;形成了以天然气和人工煤气为主、液化石油气为辅的燃气供应结构。lng接收站与全国天然气主干管网实现联通,在保障本市用气的同时,为缓解国内“气荒”做出贡献。全市天然气供应总量快速增长,从2005年的18.7亿立方米提高到2010年的45亿立方米。 图 2005-2010年天然气供应总量及增速图各类用户协调发展,用气结构不断优化。天然气用户数量增长较快,天然气逐步置换人工煤气,液化气平稳发展。用气结构趋于多样化,可中断用气比例增加,需求侧均衡调节能力增强。天然气用气量大幅增加,其中发电、化工、钢铁等行业的天然气消费量增长较快。2010年,本市电厂、化工、工业等大用户用气量约占天然气消费总量的44%,比2005年提高了16个百分点。 表1 燃气用户数量增长情况 单位:万户 2005年2006年2007年2008年2009年2010年天然气187218260310370410人工煤气240233216188154135液化石油气257264281295314320合计684715757793838865 表2 燃气销售量情况 2005年2006年2007年2008年2009年2010年天然气17.4922.5826.6028.3731.3342.66人工煤气19.9719.2218.4817.6614.1912.85液化石油气45.2645.8650.6548.5740.1140.05 主干管网基本建成,管道燃气覆盖范围扩大。全市燃气固定资产投资总额累计约150亿元,建成天然气高压主干管道约600公里,建设城市门站3座。天然气管网覆盖除崇明县外的16个区。圆满完成了世博燃气配套工程与服务。 应急储备基本形成,安全保障能力提高。五号沟lng应急备用站储备能力达到0.7亿立方米,洋山港lng接收站新建3座lng储罐。天然气应急储备能力从0.1亿立方米大幅提高到1.5亿立方米,全市城市燃气用户应急保障天数达到15天。 法规政策逐步完善,行业管理不断深化。《上海市燃气管理条例》修订颁布,为行业依法管理奠定基础。行业监管逐步规范。进一步完善全市各级燃气事故应急预案,燃气事故率和死亡率明显下降。燃气价格体系不断完善,上下游价格联动调整机制逐步理顺。燃气企业管理水平、服务质量和经营效益稳步提高。 尽管“十一五”期间本市燃气发展成效显着,但还存在着天然气调峰难度大、设施运行安全管理面临新挑战、燃气事故屡有发生、城乡用气发展水平不均衡、现行价格机制不完善等问题。在输配系统建设、天然气高效利用及资源合理配置等方面,也存在着新的矛盾。 二、“十二五”本市燃气发展面临的形势 “十二五”期间,国内天然气市场化改革、基础设施建设开放势在必行,资源贸易和供需平衡方式将更为多元化,本市燃气供需平衡与国际、国内市场联系更为紧密。总体上看,本市燃气资源供应保障能力提高,燃气设施比较完善,能源结构调整、节能减排等政策的实施和城镇化建设的推进,这些,将为大力推广使用天然气提供坚实基础和强大推动力。 多元供应基本成型,资源和价格存在风险 “十二五”期间,随着川气东送、进口lng达产以及西气东输二线气源入沪,为上海天然气的快速发展提供了资源保障,成为调整能源结构重要举措。但本市天然气资源几乎全部依赖外部调入,其中对国外资源依存度达60%左右。陆上气源主要在西部边远地区,需要长距离管道输送,资源供应安全风险大,而本市燃气的应急储备能力仍然较为薄弱。同时,随着国家节能减排力度加大,不少省市均将发展天然气作为能源结构调整的抓手,资源竞争势必加剧。据预测,与油价挂钩的国际气价预测仍将处于高位态势,国产天然气价格逐步接轨国际天然气价格,气源成本增高,将导致摊销压力大,影响天然气利用。 市场面临扩容机遇,供需平衡难度增大 本市提高清洁能源使用比例,推进能源结构调整,加大节能减排工作力度,为天然气发展提供了广阔空间。与此同时,新气源供应阶梯式增长与市场渐进式开发进度难以同步。燃气需求季节性峰谷差较大,供需不平衡矛盾长期存在。储备和调峰能力建设不能满足市场规模快速扩大的需求。天然气与燃气发电互为调峰,气电关联度提高,用气特性与电力同步呈现夏、冬双高峰,气电平衡矛盾突出。 城乡统筹协调推进,转型发展进入攻坚 燃气行业将通过人工煤气转换和郊区燃气市场培育等一系列举措,推进城乡统筹、协调发展。但中心城区人工煤气系统转换改造成本高、难度大,煤气生产企业转型面临压力,人员包袱重,分流安置难。受城市空间资源制约,燃气管网规划落地难,建设成本攀升。城乡用气发展水平不均衡,部分郊区输配管网覆盖率较低,服务设施少。液化石油气供应零星分散,抗风险能力差。 城市安全要求提高,管理和服务需要创新 燃气事故发生率和死亡率与发达国家相比,仍然偏高。公众燃气安全使用知识普及方式需要创新,普及力度需要加大。用户需要方便快捷、质优价廉地享受燃气服务,对燃气企业生产、政府监管提出了更高要求。燃气行业管理标准化、规范化、信息化建设等,需要树立新理念,提出新思路,采用新方法。 “十二五”期间,发展机遇与挑战并存,压力与动力互促。为此,必须在挑战中抓住机遇,增强忧患意识和创新意识,充分利用国内天然气大发展的良好时机,实现本市燃气行业的跨越式发展。 三、“十二五”本市燃气发展的思路 指导思想 贯彻落实科学发展观,围绕“创新驱动、转型发展”,坚持“以人为本、安全为先、管理为重”的原则,结合城市转型发展和注重民生,结合能源结构调整和节能减排,结合城乡一体化发展和长三角燃气互助合作新机制建设,抓住行业发展的历史机遇,努力实现四个转变:一是资源战略从单纯引入向继续引入与区域合作相结合转变;二是资源配置由以供应侧平衡为主向供需互动、加强需求侧管理相结合转变;三是发展方式由政府主导向政府指导和发挥市场机制相结合转变;四是行业服务从简单供气向燃气服务产业化和服务业态多样化相结合发展转变。 发展战略 以促进能源转型发展为主线,以提高供应保障能力为核心,以经济合理配置天然气资源、构建战略安全保障体系、提升管理水平、促进城乡燃气均衡化发展为重点,着力增加气源,完善输配系统,提高调峰能力,建设安全稳定的供应体系;着力优化用气结构,加强需求侧管理,建设高效利用和安全的用气体系;着力提升行业管理水平,加强市场监管,提高服务质量,构建有序、诚信的燃气市场和依法、规范的市场监管体系;着力培育燃气行业科技、管理创新,提高综合竞争能力,实现燃气行业的可持续发展。 大力发展天然气。提前谋划,争取资源。适度超前规划建设天然气接收、储备、调峰、输配设施。积极开发市场,合理高效利用,鼓励替代分散燃煤和重油。基础设施联网与贸易机制创新相结合,推进跨区资源互补和供需平衡。 实现人工煤气稳妥退出。积极有序安排用户转换计划,确保生产运行安全和社会稳定。充分、合理利用人工煤气生产系统设施。 稳定发展液化石油气。保障液化石油气资源供应渠道,增加、完善政府和企业两级储备。结合管道气发展,合理布局配送和服务站点,提高服务质量和便捷化程度。 四、“十二五”本市燃气发展的目标 总量目标 2015年,本市天然气供应规模力争达到100亿立方米,实现供需基本平衡,落实后续资源。天然气在一次能源消费结构中的比例提高至11%左右。液化石油气年供应规模维持在40万吨左右。 专栏一 2015年100亿立方米目标 全市“五大一小”气源供应能力: ● 上海lng:39亿立方米 ● 西气东输一线:23.7亿立方米 ● 西气东输二线:约20亿立方米 ● 川气东送:约19亿立方米 ● 东海平湖:3亿立方米 ● 五号沟lng备用站:0.5亿立方米 保障目标 建设主干管网约150公里。完善和健全政府和企业两级储备,继续提高储备能力,确保全市城市燃气用户应急保障天数达到15天以上。 转型目标 人工煤气平稳退出。基本实现135万用户转换,管道燃气天然气化。原制气、输配系统的储配设施、土地资源和人力资源实现合理再配置。 城乡目标 郊区新城区实现管道天然气100%覆盖,小城镇基本实现天然气供应,农村地区合理配置燃气供应,不断提高天然气覆盖率。 管理目标 服务水平:到“十二五”期末,示范服务窗口数量、安全示范社区数量和政风行风测评指数分别由“十一五”的70个、55个和87分提高至100个、120个和90分。 用气安全:提高安全用气水平,燃气用户安检整改率提高到60%;燃气事故死亡率下降至0.008‰以内。 运行管理:天然气产销差率下降至5%以内。 合作目标 实现长三角地区天然气主干管网互联互通,形成“规划互动、管网互通、标准互认、资源互补、保障互助、信息互享”的互助合作模式。 产业目标 引领国内燃气行业发展,在燃气装备与设备、技术研发、能源服务、示范应用等产业领域达到国内领先水平。建成国家级天然气交易中心。 表3 “十二五”时期燃气发展的主要指标 目单位2015年目标总量规模天然气供应规模亿立方米100天然气占一次能源比例左右天然气用户万户625液化石油气供应规模万吨40液化石油气用户万户330人工煤气亿立方米基本退出安全保障应急保障天数天15新建天然气主干管网公里约150天然气输配管网总长度公里25000城乡发展新城管道天然气覆盖率0镇天然气到达率*0服务管理天然气产销差率%5示范服务窗口个100安全示范社区个120安检整改率`事故死亡率‰0.008 *镇天然气到达率包含管道天然气供应和分布式天然气供应方式。 总之,“十二五”要达到“一个翻番、八个更加”的目标,具体为:实现天然气供应规模总量翻番;呈现资源结构更加优化,管网布局更加完善,安全供应更加可靠,用气领域更加拓展,燃气利用更加高效,调峰手段更加灵活,服务水平更加提高,行业监管更加规范。 五、“十二五”本市燃气发展的主要任务 全力推进气源与通道建设,完善天然气输配系统 2011年底,实现西气东输二线上海支干线管道与本市主干管网联通供气。建设上海lng项目二期工程,先期启动3个lng储罐建设,同步研究实施海底管道复线建设、二期进口资源采购。提前研究上海第二个lng接收站选址。加大东海平湖油气田挖潜力度,实施平湖油气田改、扩建工程。积极争取国内非常规天然气资源。建设天然气入沪北通道,分步实施江苏海门-崇明岛-长兴岛-浦东天然气过江管道。扩能改造浦东高压管网,加快实施闵行电厂和大用户用气专线建设,完善全市天然气输配系统。 推进保障能力建设,提高储备调峰能力 积极推进五号沟lng应急气源二期扩建,建设两座10万立方米储罐。开展在洋山港建设lng储备库区的可行性研究。科学合理利用人工煤气现有基础设施,将人工煤气储气柜改造后用于服务中心城区中低压输配区,增强天然气日常储备调峰能力。加快石洞口燃气生产和能源储备基地建设。适时建设崇明应急储备站。研究资源储备管理机制,制定相应配套措施,明确政、企两级储备责任,在投资、启用、补偿、价格、第三方准入等方面形成良性储备运营模式。 加强市场开发与管理,推进燃气高效利用 大力拓展天然气下游市场,引导天然气合理高效利用。重点拓展虹桥商务区、国际旅游度假区以及工业园区、产业基地、大型居住区等燃气配套。新建50个分布式供能系统,实施约1300台燃煤锅炉、窑炉燃气替代,开展专业领域天然气汽车应用和lng灌装分输试点。积极发展可中断用户,提高需求侧调节平衡能力。鼓励使用节能安全环保型燃气器具,推广使用冷凝式热水器,加强对燃气器具氮氧化物排放的研究,加快制订相关标准,推广全市公共厨房设备节能改造,提高一级效能产品普及率。 构筑城乡燃气协调发展格局,实现崇明天然气供应 坚持城乡一体、均衡发展,以郊区新城为重点,合理规划布局输配管网和站点,加快实施中心城区拓展区、郊区新城、小城镇和新农村燃气配套设施建设。郊区实现区域管网互联,居民用户同网同价。郊区城镇和农村燃气利用多元化,管道天然气、液化石油气、沼气和分布式供气点等因地制宜发展。结合天然气北通道工程和崇明绿色能源示范县建设,加快实施崇明岛、长兴岛天然气输配管网工程,横沙岛可先通过分布式供气点方式,解决天然气上岛问题,天然气与lpg、沼气协调发展,2015年三岛实现天然气供应。 探索互助保障新机制,构筑合作发展新体系 依托周边主干管网、lng接收站和储气库系统,积极推进以江苏、浙江、上海两省一市为核心的天然气主干管网联通。通过天然气入沪北通道建设,实现与江苏天然气主干管网和lng接收站联通;实施上海天然气主干管网与浙江天然气管网联通工程,具备双向输送功能。鼓励本市能源企业“走出去”,与兄弟省市、中央能源企业合作建设天然气生产、存储设施。建立长三角天然气供应联合应急保障机制,形成与周边省市、上游供气商的多层次合作互助机制。 实现人工煤气有序退出,系统稳步转型 编制人工煤气系统转换天然气计划,妥善解决生产系统职工分流转岗。上海焦化厂关停人工煤气生产系统。吴淞、浦东两座人工煤气生产厂转型为燃气系统服务基地。石洞口煤气厂保留轻油制气生产线,作为本市燃气战略备用。原人工煤气储存设施改造后用于天然气区域日常调峰。实现系统平稳退出,储配设施、土地资源和人力资源优化配置。 加强液化气行业整合,推行现代服务供应 继续推进行业整合,提高市场抗风险能力。合理规划、布局液化气供应站点,构建现代化供应模式。推行信息化管理手段,气源资源、储配资源、站点资源实现合理配置,提高服务质量和水平。鼓励液化石油气销售企业建立、完善储存设施,充实气源储备。研究建立符合本市液化气行业特点和需求的政府储备、企业法定储备和商业储备等多层次储备机制。 完善燃气价格机制,加强成本监控 完善燃气价格上下游联动调整机制,逐步建立天然气与可替代能源合理比价关系的动态调整机制,体现清洁能源价值,促进天然气高效利用。完善燃气发电、分布式供能、燃气空调、燃煤锅炉替代以及可中断用户等分类气价和季节性峰谷气价政策。进一步放宽液化气零售价格管理。完善燃气公共产品对低收入家庭的价格优惠或补贴机制。通过核定本市天然气高中压管网输配费用,进一步理顺天然气各环节价格体系。降本增效,严格控制行业成本费用及产销差。推进燃气产品和服务成本公开,实质性启动调价收支监管平台。强化对燃气成本费用和调价收入的监管,促进调价收入合理分配。 强化供气用气安全,提升用户服务品质 制定和落实天然气事故应急处置、安全事故应急处置、防台防汛应急处置、防范恐怖袭击应急处置等一系列预案。整合全市燃气应急维抢修力量,提高对管道故障和事故的预防、快速抢修能力。加强燃气管线、设施巡视巡检、保护等安全管理,提升燃气基础设施安全运营保障水平,保障全市燃气管网安全供气。进一步加强用气安全管理,建立长效机制,在管理、技术、宣传、社会参与等方面,加大力度、创新方式、提升效果,降低事故发生率,确保用气安全。贯彻执行《燃气服务质量规范》,实现从业人员培训覆盖率100%。加强对燃气市场准入和服务质量的监管,提升行业服务质量,满足用户服务需求,提高用户满意率。 推动燃气技术创新,提升产业水平 结合上海“智慧城市”建设,开展智能气网研究和试点。推进lng运输船、天然气汽车及加气系统集成装备技术国产化水平提升。突破微型燃机及分布式供能的集成装备、天然气与可再生能源互补应用装备技术瓶颈。鼓励科技创新,推广使用安全、节能、高效、环保的燃气新技术、新工艺、新产品。逐步置换传统燃气表具,推广具有数据安全和网络功能、具备燃气泄漏检测和在线自校准能力的智能计量技术。开展热值计量用户试点。推进调压、调度、收费、安全报警和天然气高压管线预警系统信息集成应用。发挥燃气行业人才优势,着力推进燃气咨询评估、技术研发、工程设计施工、监理、投融资等专业服务。创造用户需求,鼓励燃气服务创新,推动合同能源管理。引进先进节能技术、工艺和管理理念,推进管理输出。拓展燃气产业服务新领域,研究建设城市燃气计量标准中心。扩大天然气、液化石油气现货贸易市场,重点支持上海石油交易所建成国家级天然气交易中心。投资建造小lng船,开展沿海lng驳运。 专栏二 天然气交易中心 上海建设天然气交易中心是国内天然气贸易方式和市场化改革的积极探索。天然气交易中心依托上海石油交易所在线交易平台。2010年12月17日,液化天然气和液化石油气现货竞买交易业务顺利上市试运营。2012年,争取实现管道天然气进入平台交易。 完善燃气法规体系,继续深化行业改革 贯彻执行《城镇燃气管理条例》、《石油天然气管道保护法》,修订《上海市液化石油气管理办法》、《上海市燃气器具管理办法》,制定《上海市燃气储备管理办法》等,完善燃气事故应急预案管理制度,构建适应上海燃气发展阶段和需求的法规体系。 继续深化“x+1+x”的经营管理模式,完善全市天然气“一张网”系统,加快形成投资主体多元化,建设、运营市场化,政府调控、监管法制化的燃气市场格局,实现既定的燃气行业改革目标。 专栏三天然气“x+1+x”经营管理模式 多气源:上海lng、西气东输一线、西气东输二线。 川气东送、东海平湖、五号沟备用站以及其他气源。 一张网:全市一张输配管网,统一接收气源并向销售服务公司和用户输配天然气。 用户:销售服务公司、直供大用户和零售用户。 注:不含人工煤气系统 提升行业管理能力,提高行业服务水平 加强和创新燃气行业管理,推进管理工作规范化、专业化和法制化。提高监管能力和服务水平,在服务中实施管理,在管理中体现服务。形成燃气管理部门、燃气经营企业、用户和燃气协会、学会、咨询机构、媒体等多方参与、协同互动的管理格局。 完善燃气行业监管制度,建立以技术、质量、安全、价格为核心内容的监管体系,形成公平竞争、有序发展的市场经营环境。继续深入开展燃气行风建设工作,以文明行业和行风测评工作为基础,规范服务行为。拓宽燃气培训范围,提升人员素质。培育服务品牌,创建 “示范窗口”,不断提高行业文明指数,提升行业形象。 建立和完善燃气行业供需实时监测系统,加强燃气供需预测分析和预警,建立部门间信息共享和协调联动机制,规范燃气供需信息报告和发布制度,加强社会监督。形成覆盖全行业的资源管理信息平台。发挥协会、学会、咨询机构等中介组织的作用,为政府决策提供信息支持。 六、“十二五”本市燃气重点建设项目 “十二五”期间,上海将继续围绕保障燃气供应安全、提高燃气行业自身发展能力,建设一批重点项目。 表4 “十二五”时期重点建设项目 类别名称内容气源建设lng二期工程新建3座16.5万立方米储罐、第二条海底管线及气化装置等管网建设主干管网建设江苏海门-上海崇明天然气入沪北通道崇明天然气主干管网项目浦东高压管网扩能改造工程上海主干管网与浙江主干管网联通工程大用户专线次干管网建设重点区域及郊区县管网及分输站建设储备调峰设施建设五号沟lng备用站扩建扩建2座10万立方米储罐石洞口燃气生产和能源储备基地扩建一座3万吨级码头和18万立方米规模的油气储运及配套设施崇明lng备用站建设码头、储罐及相关配套管线人工煤气转换和改造吴淞制气、浦东制气、安亭煤气厂改造现有人工煤气制气系统改造、转型和再利用输配系统的转型改造管网输配系统及附属设施、储气调峰设施其他项目能源替代配套项目燃煤锅炉、窑炉燃气替代配套建设项目产业服务建设上海天然气交易中心建造1艘小lng运输船和运营服务 七、本规划的实施保障 加强规划计划衔接,明确分工落实 各燃气企业要切实贯彻本规划,明确分工、落实责任。能源和燃气行业主管部门、燃气企业要统筹资金、人才投入,科学安排重点工作进度,加强年度计划与本规划衔接。相关部门、企业和社会团体要积极主动,大力协作,共同推动本规划组织实施。 完善法规政策配套,强化政策导向 继续完善燃气行业法规体系,推进行业深化改革。修编《上海市天然气主干管网系统规划》,指导管网设施建设。完善燃气储备长效补贴机制,利用价格机制,引导供需互动,引导需求侧参与调峰。制订清洁能源替代和高效利用鼓励政策,提高天然气利用比例。突出重点任务和政策配套,将人工煤气管网改造与天然气转换纳入市和有关区政府实事工程。 加强实施评估,实行综合评价考核 强化对本规划实施情况的跟踪监测和分析,并开展中期评估。加强规划宣传和实施信息公开,提高本规划实施的民主化和透明度,发挥相关领域对规划实施的监督作用。能源和燃气行业主管部门依据本规划,负责对责任部门和主要燃气企业规划实施情况进行综合评价考核。 附图: 上海市天然气主干管网和重点设施“十二五”规划示意图

经过40年改革开放,我国已发展成为年消费量超过2000亿立方米的天然气大国。其中城市燃气消费量达到1226.27亿立方米,较1978年的6.9亿立方米增长了近200倍。那么城市燃气工业经历怎样的发展历程才取得了如此巨大的成就?在油气行业深化市场化改革的当下,作为市政公用行业中市场化程度最高的行业,城市燃气的下一步改革又该往何处走? 刘贺明,现任自中国城市燃气协会理事长,1983—2017年曾在城乡建设环境保护部、建设部、住房和城乡建设部工作。他深度参与了改革开放以来,中国城市燃气行业从人工煤气,到人工煤气与液化石油气并重,再到天然气的发展过程。带着上述问题,记者近日专访了刘贺明。 从极度紧缺到消费规模世界第三 记者:我国城镇燃气行业是从什么时候开始发展起来的? 刘贺明:我国城市燃气的历史非常长,最早要追溯到1865年上海建成第一个煤制气厂,距今已有150多年历史。直到1949年,我国共有九个城市有燃气设施,包括上海、大连、抚顺、鞍山、沈阳、丹东、长春、锦州、哈尔滨,都是以焦炉煤气为主的城市燃气,主要供租界里的道路照明使用。后来电力取代了煤气的照明功能,煤气主要供外国人和富人使用,属于奢侈品,使用量很小。 解放以后,特别是我国改革开放以后,城市燃气快速发展,经历了人工煤气,到人工煤气与液化石油气并重,再到天然气三个发展阶段。上世纪60年代,随着我国石油工业的发展,我国城市居民开始使用液化石油气。一直到改革开放初期,我国城市燃气主要气源仍以人工煤气为主,液化石油气也有适当发展,但发展进程很缓慢,到1978年城市燃气普及率仅为14%。 记者:改革开放40年来,城市燃气行业又经历了哪些变革? 刘贺明:改革开放以后,城市化进程要求城市燃气设施快速发展,城市燃气发展方针是多种气源、多种途径、因地制宜。从那时起,我国开始研究大中城市“煤气化”的途径,北京、上海、天津、沈阳、大连、长春等多地涌现出许多煤制气、油制气厂。同期中国政府制定了发展与节约并重的方针,并确立了节能在能源发展中的战略地位,国家开始支持焦化、炼厂、化肥厂等节能改造,“可燃余气”可供城市使用,就这样一批城市用上了管道燃气。 但受当时“天然气作为宝贵的化工原料,烧掉可惜”理念所限,国家政策不允许天然气作为城市燃气气源。而随着石油工业的发展和进口液化石油气的放开,液化石油气得到了快速发展,在南方沿海等经济发达且能源缺乏的地区,城市开始大规模使用液化石油气。城市用液化石油气供气总量从1978年的19.45万吨,增长到2007年的最高供气规模1466.76万吨,到2017年为1132.60万吨。此处显示,2017年比2007年液化石油气用量有所下降,但这是更清洁高效的天然气逐步进入城市,取代了液化石油气的结果。人工煤气也同样,供气总量同步稳定增长,1978年年消费量为17.25亿立方米,在2009年达到最高供气规模为361.55亿立方米,之后由于天然气的发展,逐年减少,到2017年供气总量减至49.44亿立方米。 20世纪90年代末至21世纪初,以陕气进京为代表的天然气供应标志着城市燃气进入了一个新的时代,特别是2004年以后,随着西气东输天然气管道建成投产,天然气开始大规模进入城市,城市天然气供应总量快速增长,取得了发展的主导地位,从1978年的6.91亿立方米增至2017年的1226.27亿立方米,其中在2017年,天然气消费增幅居全球首位。城市燃气普及率也从1978年的14%发展到2017年的95.81%,城镇用气人口从1127万人增长至6亿人,管道长度从4717公里增加到578260公里。城市燃气消费格局由过去的煤制气与液化石油气为主,逐步进入到如今的天然气时代,从过去的极度缺气到目前的年消费量位居世界第三,这也是老一代燃气人多年的梦想。 城市能源需求增量主要靠天然气满足 记者:现在总结起来,哪些因素促进了城镇燃气行业的变革与发展? 刘贺明:首先是城市化的快速发展对城市燃气有旺盛的需求。其次是城市化过程中要推动基础设施建设首先要解决的问题就是资金,仅依靠政府是远远不够的。随着改革开放进程的推进,市场化发展的理念逐步深入人心,我国政府开始出台了一系列促进市政公用事业投资的开放性政策。 比如,2002年建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,放开了市政公用行业投资、建设、运营市场,推动了原来由政府或国有企业投资向社会资本、外资放开,民营、外资等多种经济成分开始进入城市燃气行业。2004年建设部又发布实施了第126号文件《市政公用事业特许经营管理办法》,进一步对市政公用事业特许经营活动进行了规范。这些政策适应了当时的情况,各地纷纷响应,大大推动了社会资本进入城市燃气行业,从而带动了城市燃气基础设施的建设,推动了天然气作为城市燃气的大发展。 第三是我国天然气产业利用政策发生了重大变化。2000年后我国提出了大力发展天然气的思路,天然气可优先供城市使用,此时开始,建设“西气东输”天然气管线,各城市与中石油签订“照付不议”的合同,确保“西气东输”管道建成后,使得天然气到达终端市场能够得到充分利用。 “西气东输”第一条管道建成后,城市燃气进入天然气高速发展时期。 目前在水、气、热、电这四个公用事业中,城市燃气的市场化程度最高。在城市燃气领域,诞生了昆仑能源、华润燃气、港华燃气、中国燃气、新奥能源等全国性的企业集团,也形成了诸多颇具规模和实力的地方国有燃气企业,且不少企业如北京燃气、上海燃气还正在走出城际,参与其他城市燃气项目投资运行。 城镇燃气经过近20年的改革开放,投资者从最开始的“跑马圈地”和市场整合,形成了现在的市场格局,如今正迈入一个新的规模化、集团化兼并改造时代,行业集中度逐渐提高,城镇燃气企业正由外延扩张为主向内生增长与外延拓展并举转变,开始注重向管理要效益,实施战略管控,同时开始拓展国际视野,向海外市场发力。 记者:长远来看,城镇燃气以天然气为主的时代能够持续多长时间? 刘贺明:城镇燃气与我国天然气发展紧密相关,与我国能源总量、能源结构、发展趋势息息相关。我国的能源消费总量在2040年左右达到峰值。考虑到气候变化、大气污染防治和清洁发展的需要,未来煤炭利用占整体能源消费的比重下降是大势所趋,石油天然气行业也进入了“稳油增气”时代。目前世界各国大力发展、增速也比较快的,就是可再生能源,但可再生能源毕竟总量还小。在这种情况下,减煤必然要靠天然气和煤炭清洁利用。2017年天然气消费量占能源总消费量的7.3%,根据相关规划,到2020年要达到10%、2025年15%左右,天然气作为化石能源中最清洁的能源,将来仍要作为能源增长的主力气源来发展。 另外不容忽视的是,天然气与可再生能源的耦合,可使可再生能源更好得到消纳和利用,有助于可再生能源的发展。因此,随着城市对清洁能源的需求持续增长,未来天然气作为城镇燃气的主要气源,在城市的应用会有很强的生命力。换言之,城市能源需求的增长主要还得依靠天然气。 季节调峰是供气企业的责任,应急储备才是政府的责任 记者:当下,城镇燃气行业既面临大气污染防治赋予的大发展机遇,同时也在遭遇制约这种大发展的一些体制与机制掣肘,这一正一反的双重效应叠加会对行业下一步发展产生什么影响? 刘贺明:大家都知道现在每年冬天或多或少会出现天然气紧张状况,什么原因呢?其一是天然气供应上下游不统筹、供需双方缺乏协调,有体制问题也有机制问题,必须通过加快改革来予以解决。其二是天然气设施不足,天然气供应管道不能实现互联互通,有的城市仅为单条管道供应,安全性较差;特别是储气设施短缺与供气规模不匹配,是造成冬季供气紧张的主要原因。其三是天然气对外依存度接近40%,如果不能稳定供气,将对我国天然气供应产生影响。天然气供应系统是一个完整的产业链,上中下游如何统筹是一个关键问题,目前看来统筹还明显不够,供需信息不对称,缺乏完整有效的保障机制。 保障天然气管道系统的高效率和低成本非常关键,天然气要与其他能源特别是电能竞争,价格将起到重要作用,天然气的成本逐步提高和电能成本逐步降低,天然气发展将受到冲击,也将对我国能源结构调整产生影响。城镇燃气的特点之一就是用气的不均衡性,根据用气负荷曲线供应燃气,就是我们说的调峰。要解决该问题,在增加产量、停止可中断用户的用气仍不能满足时,就要借助储气手段。但储气设施的建设要强调科学性,建多大、建在那里、采用何种储气方式,要科学论证,使得其利用效率高、建设运行成本低。 需要指出的是,季节调峰是供气企业必须具备的服务和承担的责任,应急储备和战略储备才是政府的责任,但不得不指出,现在概念都混淆了。 记者:特许经营制度会取消吗? 刘贺明:城镇燃气特许经营制度是一个好制度,但也需要进一步完善。大部分问题是在执行过程中走偏了,并不能因此而否定特许经营制度。一部分城市燃气项目之所以出现“一女嫁二夫”的现象,有的是因为特许经营协议过于简单,有的是因为缺乏退出机制等。改革开放从计划经济到市场经济,政府没有经验,反映出政府的不懂或责任心有待提高、新官不理旧账等问题。 但特许经营制度还是要保留的,只不过需要在执行过程中加以完善。值得一提的是,2015年,经国务院同意,国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部与中国人民银行等部门联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,对于这一政策,仍要继续执行。同时提醒大家,签订特许经营协议要有法律意识、要有科学性和预见性,同时退出机制不可或缺。 记者:目前长输管道已经在开始推进第三方准入,城市燃气管道也会向第三方开放吗? 刘贺明:油气行业的改革方向已经明确,就是要“放开两头,管住中间”。对天然气行业而言,“中间”就是供气和配气管网,改革方向就是独立核算,由政府确定管输价格,同时对成本进行监审。但“两头”不放开,“中间”第三方准入很难实现。天然气管道供应是一个特殊的产业链,产供销连在一起,改革也一定要整体、系统地推进。改革的目的就是要让老百姓受益,促进行业可持续发展。事实上,具体到“第三方准入”这个问题,下游需要解决的是大用户的公平接入问题,也就是说城镇燃气对用户要公平接入,符合条件的用户不能拒绝接入,要保障供应。

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